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嘉兴模式:平衡的魅力
2010-01-31 13:24 中国土地 

经济学上,帕累托改进是指在保障任何一方的利益不受损害的前提下,通过交换实现至少一方利益增加的过程,当再无帕累托改进空间之时就达到了帕累托最优状态,即一般均衡。目前,正在嘉兴施行的土地经营制度改革无疑是一个现实中的帕累托改进案例,那么它最终能否到达完美的一般均衡状态呢?

嘉兴模式的来龙去脉

2008年5月,嘉兴市成为浙江省城乡统筹综改实验区,开始酝酿农村土地改革,并在当年9月中央明确土地流转相关政策后得以迅速推进;2008年10月,嘉善县姚庄镇具体改革实施方案获批,土地使用制度改革试点工作全面启动;如今,13个改革试点皆进展顺利,置换出的宅基地已愈万亩,预计到2020年嘉兴市将基本实现城乡一体化。

嘉兴模式的核心思想是“两分两换”——将宅基地和承包地分开,搬迁和土地流转分开;以宅基地换房、换钱,集中居住,转换生活方式;以承包地换租、换股,集约经营,转换生产方式。

嘉兴模式的具体实施过程分为三个阶段:首先,由试点镇政府出资成立投资公司作为模式的实施主体,该公司在政策允许的范围内向省政府申请建设用地指标以安置搬迁农民,并以未来新增建设用地指标的收益为担保向银行融资以获得首期搬迁资金。其次,在农民自愿的基础上灵活地实施“两分两换”改革办法,宅基地和房屋可以置换自建排屋、货币补偿或者有产权证的公寓房;承包地流转也基于自愿,流转方式可以是自主转租或通过经济合作社长租给投资公司。第三,土地置换完成后,对于宅基地由投资公司进行复耕,并以节约的耕地换取等比例或略有折扣的建设用地指标,对于承包地则由投资公司代表政府统一招商,出租给农业投资企业。

无疑,无论从理论上还是效果上看,嘉兴模式在嘉兴都是成功的,那么随之而来的问题是嘉兴模式到底能不能推而广之呢?笔者认为,回答这一问题的关键在于能否正确理解嘉兴模式中的五个平衡。

土地置换平衡分析

嘉兴模式中,农民最关心的是土地置换平衡,即置换前后的盈亏分析。

首先,对于农民而言,无论是自建排屋、货币补偿还是产权房,任何一个选项的价值都至少应与“宅基地+房屋”的价值相等。比较两者,使用价值上,“宅基地+房屋”主要满足农民居住所需,而置换后的补偿安居住宅均有此功能;市值上,补偿安居住宅还要远远大于前者;升值空间上,“宅基地+房屋”更是无法与补偿安居住宅相比,更何况置换条件甚至是几套补偿安居住宅,而且还包括拆迁补偿和搬迁奖励。同时农民还将获得许多无法计算但更为重要的利益:生活质量的改善、医疗和教育保障等等。需要注意的是,上述比较的结论与一地经济发展水平无关,即使在经济相对落后的地区,从农民角度看,补偿安居住宅的价值也至少等于“宅基地+房屋”的价值。

其次,再衡量承包地置换租金的平衡与否。只要投资公司支付给农民的补偿款和租金现值不少于农民自主经营土地所得利润的现值,这一平衡就可以实现。可见,承包地的置换平衡条件也是十分宽松的:无论是经济发达地区还是相对落后地区,只要土地集中经营的生产率大于农民自主经营的生产率即可。而且除租金之外,农民所获得的还有风险的降低以及劳动力的节约,而节约的劳动力又相当于一笔额外的租金。事实上,在许多经济落后地区,大量农民早已将承包地租出,选择了进城务工,这本身就是在农民看来承包地置换租金可以实现平衡的一个佐证。

既然农民认为嘉兴模式中的“两分两换”是完全可以接受的,那么接下来的问题便是政府和农业投资企业是否愿意提供置换条件——这取决于二者能否分别实现财政收支平衡和投资收益平衡。

财政收支平衡分析

宅基地置换中政府的支出主要是搬迁成本,其中包括建设补偿安居住宅、拆迁补偿、搬迁奖励以及宅基地复垦等费用。以嘉兴几个试点乡镇为例:惠民街道户均搬迁成本约20万元、余新镇为28万元、七星镇则超过50万元。弥补支出的方法是集中居住带来宅基地的节约,进而以之换取商业用地指标,只要所获得的商业用地价值不低于搬迁成本,政府的财政收支平衡即可实现。目前嘉兴平均户均宅基地占地为0.96亩,自建排房户均占地0.5亩,产权房户均占地0.3亩,通过宅基地置换可实现户均节约土地约0.5亩;这就要求上述三镇商业用地价格分别应至少达到每亩40万元、56万元和100万元,而三镇均符合条件。

认为嘉兴模式在经济落后地区行不通的理由,主要集中在当地政府财力较弱和土地价格较低这两点上,认为嘉兴模式在落后地区无法保证财政收支平衡。事实上该论断过于绝对了。

首先,即使在嘉兴模式成功实施的嘉兴市,搬迁首期资金也并非完全基于政府财力,主要靠融资获得。经济落后地区固然存在融资难问题,但是可以通过相应缩小首期搬迁规模来解决,何况宅基地置换本身就是一个持续的过程。其次,工商业用地价格的确是关系政府财政收支能否平衡的关键,但是嘉兴模式对地价的要求不是绝对的:一方面,经济落后地区搬迁成本也会相应降低,应该看到嘉兴发达的经济和仅1.95:1的城乡收入差距是造成其高搬迁成本的重要原因。同时,“两分两换”的政策框架十分灵活,比如,以集中规划的自建排屋代替产权房就可以大大降低搬迁成本。而事实上,嘉兴许多财力较弱、地价不高的乡镇也是这样做的。另一方面,嘉兴模式将偏远、分散的宅基地复垦成农田后,以新增耕地面积换取城市近郊的建设用地指标获得土地升值空间,这就意味着政府可以根据建设用地指标的多少所决定的地价水平调整宅基地置换规模以实现财政收支平衡。

投资收益平衡分析

承包地流转能否施行取决于农业投资企业的投资和收益是否平衡,即付给农民的租金与经营承包地的收益之间的比较,其本质上比较的是土地分散经营与集约经营的效率孰高孰低。相较于经济水平对于政府财政收支平衡的影响而言,其对于农业企业投资收益平衡的影响才是真正决定“两分两换”可否完全实现的关键。对于农业投资企业而言,支付给农民的承包地租金存在一个底限并需要保证以某个比例持续增长,而经营土地的收益却是没有保障的。在经济发达地区或城市近郊的承包地上进行农业开发或许收益大于投资,但在经济落后地区或偏远地区则很难实现平衡。即便在嘉兴市,投资公司在承包地置换中的投资收益平衡压力也非常大。

但是,投资收益平衡的难以实现并不代表嘉兴模式的无法推广。首先,“两分两换”可以灵活运用,承包地是否要流转及如何流转都是基于农民自愿的基础上。嘉兴的许多乡镇实行的是“两分一换”的政策,农民仍然自主经营承包地或者自由选择出租对象,而并没有将土地统一流转给政府。第二,尽管目前受投资收益制约的农业投资企业支付给农民的租金不足以调动农民将承包地流转出去的积极性,但是土地流转却是必然的趋势。市场经济下资源必定会向使用效率高的地方集中,随着大量的农民对土地的依赖程度不断降低以及土地集约经营的收益逐渐提高,投资收益平衡终会实现。

耕地占补平衡分析

土地置换、财政收支和投资收益三个平衡已足以支撑嘉兴模式的实施,但是作为解决城市建设用地瓶颈良策的“两分两换”改革,在实施过程中必须坚持的原则就是耕地占补平衡——无论是宅基地置换还是承包地流转。首先,宅基地置换过程中新增的城市建设用地指标不能超过通过宅基地复垦所节约的土地。到2020年,嘉兴市每年用地需求达到3万亩,但年均新增建设用地指标为1.68万亩,通过宅基地置换户均节约近半亩耕地,年均可节约2万到3万亩,以此可弥补每年1.32万亩的耕地缺口。其次,对于流转地的用途要严格做到农地农用,不得牺牲耕地进行工商业建设,而这本身也是国家保证18亿亩耕地的必然要求。实现城乡一体化、解决城市建设用地瓶颈绝不能以牺牲耕地为代价,否则,这一代价将是十分惨重的。

从更有效保护耕地的角度来看,嘉兴模式在实施过程中应该以等价值而非等面积为原则进行宅基地置换。等价值置换意味着在远离市区的耕地价格低于城市近郊土地价格的情况下,复垦的宅基地面积应大于所换取的新增建设用地面积,也就是说通过置换来实现耕地面积的增加,更重要的是,按等价值原则置换并不破坏上述任何一个平衡。

市场供求平衡分析

这里的市场主要指房地产市场和劳动力市场。“两分两换”改革有可能破坏这两个市场的平衡,但同样也完全可以避免这种可能。

房地产市场上,如果采取以一套以上产权房形式进行宅基地置换的话,则意味着大量商品房的低价入市。一旦买房者形成低价买房的预期,市场上的商品房将会滞销,房价也会凝滞,从而破坏房地产市场的供求平衡。事实上,这一现象在嘉兴的某些试点乡镇也的确出现过。不过,“两分两换”改革方案本身就可以进行供求调节:通过在指定宅基地上自建排房或者补偿等值货币让搬迁农民自主购买商品房的方式均可维持房产市场的平衡。从另一个角度看,改革中带来大量商品房流入市场,进而平抑房价过快增长反而会更加有利于房地产市场的供求平衡。

劳动力市场上,随土地流转而来的大量农村劳动力的节约必须消化掉,这就给劳动力供求平衡带来很大压力。在嘉兴,70%的农村剩余劳动力从事第二、三产业,消化节约劳动力的压力较小。但是,压力大小与经济发展水平的关系并不明显,在许多经济落后地区,大量农民离开土地进城务工,消化节约劳动力的压力也并不大。同时,嘉兴模式中的承包地流转是基于自愿的,劳动力市场供求本身决定了土地的流转量,进而决定劳动力的节约量,并由此保证平衡状态的持续。

综上分析可见:嘉兴模式中的土地置换平衡、财政收支平衡和投资收益平衡的实现条件都是相对宽松的,这就为嘉兴模式的实施提供了支撑;实施中必须坚持的耕地占补平衡和市场供求平衡也并不破坏上述三个平衡。因此,尽管嘉兴模式不可在其他地区原样复制,但是在政策框架内调整实施是行得通的。

最后,回归到帕累托改进的经济学视角上来看,嘉兴模式的确在不损害任何一方利益的前提下,通过土地置换和流转实现了各方利益的增加,“两分两换”改革的自愿原则也足以保证充分交换从而达到帕累托最优状态。但是,需要引起注意的是,对应于市场经济的失灵,嘉兴模式中也同样存在目前尚未显现的社会问题:从村民自治到社区管理的过渡、城乡文化的融合、土地资产的管理、户籍制度的改革……而只有通过各方力量彻底解决这些问题,嘉兴模式才能实现最终的完美均衡。

作者:李学军 李飞 陕西科技大学

中国土地 2010-01-31

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